Бывший дипломат и временный поверенный в делах Беларуси в Швейцарии, политический аналитик Павел Мацукевич - о возможных уроках для Беларуси и Запада из опыта тайной дипломатии и международного санкционного давления на Ливию, а также о расшифровке нового статуса офиса Светланы Тихановской в Литве.
Полковнику никто не спишет
К 4-му санкционному пакету Евросоюза присоединились восемь стран — Швейцария, Норвегия, Македония, Черногория, Сербия, Албания, Исландия и Лихтенштейн. Однако расширение и ужесточение европейских санкций пока встречает лишь контрмеры официального Минска и удаление последних пятен свободы в Беларуси. Обе стороны демонстрируют готовность к дальнейшему болезненному раскручиванию конфликтной спирали.
Негативное влияние санкций на Беларусь неоспоримо. Тем не менее, санкции уже данность, которую не затереть, и на повестке теперь иной вопрос: можно ли сделать их инструментом эффективного давления непосредственно на режим? Возможный ответ дает пример международных санкций в отношении Ливии, обеспечивших смену курса ливийского лидера, полковника Муаммара Каддафи. Этот успех — заслуга тайной дипломатии.
Нефть в обмен на жесть
Вкратце о Каддафи: пришел к власти в результате госпереворота, правил Ливией 42 года пока не погиб на обочине гражданской войны при военном вмешательстве НАТО, разгоревшейся уже после снятия санкций и 7-8 лет нормальных отношений с Западом. Международный гнев Каддафи навлек на себя поддержкой терроризма, организацией покушений на зарубежных политиков, попытками овладеть ядерным и химическим оружием.
Точкой отсчета для эскалации является взрыв над Локерби американского пассажирского самолета в декабре 1988 года. Гибнут все на борту – 270 человек. В то время Ливия уже была под санкциями США за организацию теракта в Берлине в 1986 году. Спустя год после Локерби в 1989 году ливийские спецслужбы взрывают французский пассажирский самолет в небе над Нигером и там тоже гибнут все — 170 человек.
Расследование теракта над Локерби длилось три года. По его результатам Советом Безопасности ООН, начиная с 1992 года, была введена серия санкций, включая запрет на любые формы военно-технического сотрудничества, международное воздушное сообщение, понижение уровня диппредставительства иностранных государств, блокировку ливийских счетов, а также меры, касавшиеся нефтяного сектора.
Санкции нанесли мощнейший удар по экономике Ливии. Безработица достигла 30%. Каддафи оказался в полной международной изоляции. При этом стоит учесть, что Каддафи не имел такой опоры как Россия (которая есть за спиной Лукашенко).
Еще в 1991 году сразу после расследования Локерби США и Великобритания предъявили обвинение ливийским спецслужбам и выдвинули пять требований: выдать подозреваемых для суда; взять на себя ответственность за теракт; раскрыть всю информацию о взрыве и обеспечить доступ к свидетелям; выплатить компенсацию семьям погибших; отказаться от терроризма.
Каддафи выполнил эти условия.
Невидимая сила тайной дипломатии
Американцы развернули кропотливую дипломатическую работу по продвижению пяти требований, которые оставались неизменными 12 (!) лет. Некоторые интересные подробности описаны в книге американского дипломата, непосредственного участника переговорного процесса Уильяма Бёрнса «Невидимая сила».
По мнению Бёрнса, сыграло то, что в этом конфликте было много пространства для дипломатии.
Американские и международные рычаги давления заставили Каддафи изменить свои расчеты. Переговоры убедили его в том, что он лично заинтересован в смене политического курса ради сохранения власти.
Каддафи нужно было найти выход из изоляции и американцы дали ему такую возможность — трудную, но достижимую. По мнению Бёрнса, секрет успеха американской дипломатической миссии был в том, что США не стремились к смене режима в Ливии, но были заинтересованы в том, чтобы Каддафи отказался от терроризма и оружия массового поражения.
Дипломатия, тем не менее, подключилась не сразу. В 1999 году лишь спустя 7 (!) лет после введения санкций Совбезом ООН Каддафи выполнил первое требование и выдал подозреваемых в теракте. С этого момента американцы с участием британцев начинают секретные переговоры с лицами, тесно связанными с Каддафи, которые происходит с перерывами в разных европейских столицах.
По воспоминаниям Бёрнса, ливийские переговорщики опасались истинных намерений американцев и что Каддафи «отмочит» номер. В конце концов ливийской стороне был передан сценарий, в котором были подробно перечислены ожидания и возможные встречные шаги. «Шаг за шагом, пишет Бернс, мы согласовывали. Формулировки и условия выполнения обязательств. Взаимное доверие росло».
В 2003 году Каддафи согласился на условия по Локерби, была также согласована сумма компенсации семьям в 2,7 млрд. долларов США — 10 млн. долларов за каждого погибшего. К слову, сумма итоговой компенсации французам была в 10 раз меньше — 1 млн. долларов за каждого погибшего.
В результате дальнейших переговоров к концу 2003 года Каддафи объявил об отказе от оружия массового поражения.
Все это привело к снятию санкций и улучшению отношений Ливии с Западом. Они оставались стабильными вплоть до 2011 года — начала гражданской войны.
Завещание Каддафи
Из ливийского эпизода можно сделать несколько выводов.
В первую очередь, у Запада должна быть политическая воля, причем не наказать, а разрешить ситуацию.
Отдельные санкционные меры в отношении Беларуси похожи на возмездие (бойкот белорусского неба и запрет на полеты Белавиа).
Цели, которые ставит перед собой международное давление, должны быть сложными, но досягаемыми. Поскольку процесс длительный и может занять годы, более уместно, например, требовать неучастия Лукашенко в следующих выборах, чем настаивать на новых — это в любом случае прерогатива гражданского общества в Беларуси.
Необходима условная дорожная карта, в которой будут прописаны шаги режима и их обеспечение, например, в виде поэтапного снятия ограничений, гарантий и так далее.
Важно, чтобы одна из западных стран, обладающая ресурсами, авторитетом и, самое главное, имеющая опыт прямых контактов с Лукашенко, впряглась в процесс, как если бы речь шла про ее национальные интересы. Задача — взять на себя координацию международных усилий уже хотя бы для того, чтобы разнообразить белорусско-российский заговорщицкий тандем своими предложениями, от которых Минску или Москве будет сложно отказаться.
Дипмиссия невыполнима
5 июля офис Светланы Тихановской получил аккредитацию в МИД Литвы в качестве представительства белорусской демократии. МИД Беларуси расценил это как враждебный шаг, идущий вразрез с Венской конвенцией о дипломатических сношениях, и принял решение сократить до минимума литовскую дипмиссию в Беларуси.
Литва суверенна в своем праве признавать или не признавать страны, правительства, представительства, и любой подобный шаг имеет свои как минимум двусторонние последствия. Вопрос в том, последуют ли ее примеру другие государства.
Пока что этого не произошло. О готовности открыть у себя представительство демократических сил Беларуси ранее заявляла Чехия, однако нет уверенности, что в Праге разделяют взгляды Вильнюса на статус. Австрия и Франция уже отказались от литовского почина.
При этом аккредитация в Министерстве иностранных дел не обязательно означает получение дипломатического статуса. Раньше на Ленина-19 в Минске (адрес МИД Беларуси) проходили аккредитацию все неправительственные зарубежные представительства (бизнес, фонды и так далее) пока эту функцию не передали в исполкомы, и это не делало их миссии даже квази-дипломатическими.
В официальном сообщении МИД Литвы не говорится о наделении дипломатическим статусом офиса Тихановской. Речь идет об аккредитации в качестве «иного представительства». Подчеркивается, что решение является выражением неизменной поддержки Литвой «белорусских неправительственных организаций и гражданского общества».
И это ключевой момент, влияющий на статус. Потому что дипломатический могут иметь лишь представительства государства.
Пока неясно, что дает офису аккредитация в литовском МИД в качестве «иного представительства».
Светлану Тихановскую принимали как лидера демократических сил Беларуси на высшем уровне во многих странах Европы. Александр Лукашенко за все годы своего президентства никогда не имел такого интенсивного диалога с западными лидерами как офис Тихановской менее, чем за год. С точки зрения международной работы ее команды необходимость в новом статусе не просматривается.
Зато видна несогласованность действий внутри ЕС. Литва, оформляя офис Тихановской в качестве представительства, так или иначе создает на своей территории некую альтернативу дипмиссии официального Минска. Цена у решения чрезвычайно высока — вынужденный отъезд практически всего литовского дипсостава из Беларуси и нашего из Литвы. Рядом другой член Европейского союза, Эстония, рисует иную линию отношений с Минском — назначает в Беларусь нового посла.
На этом месте возникает вопрос: почему организовать мораторий на прилет новых послов в Беларусь сложнее, чем, например, закрыть белорусское небо и бойкотировать Белавиа? Европейский союз продемонстрировал единодушие в том, что задело в Беларуси условно каждого (летают все, а точнее уже не летают), и продолжает разрозненность в том, что касается изоляции только одного — Лукашенко. Напомним, вручение верительных грамот послами является дипломатическим таинством взаимного признания глав государств.
Добро пожаловать в реальность!