Власти Беларуси планируют изменить закон «Об обращениях граждан и юридических лиц». Именно в соответствии с ним организована обратная связь граждан с чиновниками и работают всем известные «книги жалоб и предложений». «Белсат» спросил экспертов, каких изменений стоит ожидать и почему они понадобились властям.
Злоупотребления и отдельная статья №15
На «Правовом форуме» 14 июля началось обсуждение изменений в закон «Об обращениях граждан и юридических лиц». Среди поправок расширение круга организаций, подключенных к единой системе обращений – к ней присоединятся предприятия с долей государства более 50%, а также те, кто выразит такое желание.
Документ предлагает запретить использование в обращениях «изображений неприличного или оскорбительного характера».
Согласно законопроекту чиновники будут иметь право признавать анонимным обращение, если не смогут разобрать сведения об отправителе.
Авторы проекта подчеркивают, что при подготовке документа изучали аналогичные законы в России, Кыргызстане и Узбекистане.
Самая заметная поправка – новое понятие «злоупотребление права на обращение». Для него введут отдельную статью №15.
Среди признаков злоупотребления называются три и более обращения за год не по компетенции, недостоверные сведения, создающие негативное мнение о Беларуси и работе госорганов («дискредитация»). Злоупотреблением будет считаться заявление, которое «содержит угрозы жизни, здоровью и имуществу, побуждение к совершению противоправного деяния», а также обращения, направленные на «создание препятствий» работе чиновников или «давление» на них.
Предлагается в такой ситуации позволить чиновнику не рассматривать обращение по существу и даже отказать человеку в личном приеме. При этом заявителю не сообщат о проблемах и не вернут оригиналы документов.
«Основанием для этого предложения стали имеющиеся факты направления в государственные органы и организации обращений, которые явно имеют целью дискредитацию Республики Беларусь, в том числе ее государственных органов и должностных лиц», – сказано в пояснении о необходимости принятия изменений в закон.
Что касается наказания за это «злоупотребление», то авторы проекта признают, что на сегодня эффективные меры для борьбы с ним отсутствуют. При этом они с одной стороны считают, что необходимо ввести за это административную ответственность. С другой – что это невозможно.
Дело в том, что инициаторы изменений не видят возможности определить конкретный перечень действий заявителя, «представляющих собой злоупотребление правом на обращение». Поэтому «вести речь об установлении ответственности также не представляется возможным», – признаются они.
«Закон меняют, чтобы отсекать неудобные обращения»
«Самое опасное в этом проекте – новая статья 151 о “злоупотреблении правом на обращение”. Впервые в базовый закон о коммуникации гражданина с государством вводится понятие “дискредитации”: обращение, содержащее сведения, “создающие негативное мнение” о государстве, госорганах или чиновниках, можно оставить без рассмотрения. Причем без уведомления заявителю, а прилагаемые оригиналы документов не вернут. На тех же основаниях человеку могут отказать в личном приеме», – сказал «Белсату» советник Светланы Тихановской по правовым вопросам Леонид Морозов.
По его словам, в этом месте «заложен очевидный конфликт интересов: решать, соответствует ли жалоба «действительности» и создает ли она «негативное мнение», будет тот самый орган, на который жалуются».
«А любая жалоба на произвол или бездействие чиновника по определению создает о нем негативное мнение. Это конструкция, при которой критика власти сама по себе становится “злоупотреблением”», – считает наш собеседник.
Он также обращает внимание на слово «дискредитация» и называет его неслучайным. «Это термин из статьи 369-1 Уголовного кодекса («дискредитация Республики Беларусь». – Ред.), согласно которому судят за критику власти. Сейчас его пересаживают из уголовного права в самую бытовую сферу – переписку гражданина с ЖЭСом, исполкомом, министерством. Репрессивный словарь становится языком ежедневного администрирования», – подчеркивает советник Тихановской.
Леонид Морозов очертил последствия для граждан: «Жалобу на чиновника можно будет законно выбросить в мусорку, и человек об этом даже не узнает. Тот, кто трижды за год обратился “не по адресу”, не зная структуры госаппарата, также “злоупотребляет”».
Он обратил внимание и на то, что «подписанты коллективных обращений должны указать полные персональные данные, а их “рассмотрение с выездом на место” разрешено снимать на видео». Морозов считает это инструментом идентификации и запугивания.
«Все обращения будут в обязательном порядке регистрироваться в единой государственной системе, и данные заявителей, как признают сами разработчики, обрабатываются без их согласия и могут передаваться другим госорганам. Фактически создается централизованная база всех, кто жалуется», – считает наш собеседник.
Причина поправок, напомнил он, названа в официальном обосновании: «Факты направления обращений, которые явно имеют целью дискредитацию Республики Беларусь».
«Это значит, государство само признает: закон меняют, чтобы отсекать неудобные обращения. После разгрома независимых СМИ, НПО и адвокатуры обращение в госорган оставалось последним легальным каналом обратной связи. Сейчас и его хотят лишить всякого смысла», – считает эксперт.
При этом он отмечает, что статья 40 Конституции гарантирует каждому право на обращение и обязательный ответ по существу.
«Молчаливое игнорирование жалоб напрямую противоречит и Конституции, и статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, где жалоба на власть – защищенная форма выражения мнения. Косметические улучшения в проекте (электронные обращения к госпредприятиям и банкам, сокращение сроков) не меняют его сути: чиновник получает законное право не слышать граждан», – убежден Морозов.
Он подчеркнул, что «молчащая мусорка вместо ответа – это не «совершенствование законодательства», это прямое нарушение собственной Конституции и статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах».
Под дискредитацию можно что угодно подогнать
О работе закона «Об обращениях граждан и юридических лиц» мы спросили спикера Координационного совета, бывшего чиновника Артема Брухана. Он считает, что документ работал, «так как обращения граждан поступали в различные исполнительные органы, и везде люди получали ответы». И, действительно, «очень часто люди писали обращения в те органы, которые не имеют силы то ли компетенций выполнить или принять решение».
«Потом, раньше или позже, все обращения уходили в администрацию Лукашенко. Ведь система была построена таким образом, что чиновники на местах очень часто не хотели брать на себя ответственность, и все решалось все равно через администрацию», – говорит Брухан.
По его мнению, предложенные «изменения направлены именно на то, чтобы уменьшить активность людей и чтобы люди не использовали эти обращения для общественного давления на чиновников».
Артем Брухан подчеркивает, что в ситуации, когда нет независимых СМИ внутри страны, реакция чиновников на обращения становится обратной связью с обществом: «Единственное, что может делать общество, это писать обращения в эти госорганы и делать это массово. Но и здесь они не хотят получать эту обратную связь от общества, так как считают, что это мешает их серьезной работе. Поэтому это, скорее, желание упростить себе бюрократическую работу, чтобы не было много обращений, чтобы можно было их спокойно откланять».
«Понятно, что бывали разные ситуации и в моем личном опыте, когда людям действительно нужно было, как говорят, лечиться. Они писали массово обращения, спамили, и ты был вынужден писать ответы. Но это, скорее, исключения», – признался Брухан.
Он считает, что новая норма закона противостоит не этому явлению, а «именно тому, чтобы не было действительно нормальной обратной связи». Кроме того, в документе «появляется такая вещь, как дискредитация», которая «не очень хорошо прописана, что это такое». В итоге, как считает Артем Брухан, «под дискредитацию можно что угодно подогнать».
«Вот это, как мне кажется, ключевая такая ловушка в этом проекте. То есть теперь любое обращение можно будет отклонить, ссылаясь на то, что оно дискредитирует. А, как мы знаем, сейчас дискредитировать можно что угодно, любая информация», – добавил собеседник.
Брухан считает, что так или иначе чиновники должны будут принимать обращения, поправки в закон не сильно изменят систему, «она как работала, так и будет работать». «Но на местах у чиновников будет такая возможность, если что, ссылаться на вот эту самую дискредитацию», – объяснил политик.
Он также допускает введение наказания за «дискредитацию». «Условно говоря, тот, кто будет писать обращение, которое кому-то не понравится на местном уровне, райисполком, облисполком сразу будут, как говорят, на карандаш брать такого человека. Может, придет кто из РОВД, проверит телефон, то есть они будут это тоже использовать, будут говорить: “Вы, конечно, пишите обращения, но мы можем вас там проверить”», – заключил Артем Брухан.
Добро пожаловать в реальность!