Экономические санкции все чаще становятся инструментом внешней политики США и ЕС. Насколько эффективен данный инструмент?
Этот вопрос газета «Белорусы и рынок» обсудила с Иваном ТИМОФЕЕВЫМ, кандидатом политических наук, программным директором Российского совета по международным делам (РСМД) и ведущим российским экспертом по тематике санкций.
— Когда речь идет об эффективности санкций, часто цитируют исследование Хафбауэра: в среднем cанкции достигают успеха в трети случаев. Вы с этим согласны?
— Это устаревшие данные. Хафбауэр оперирует данными ХХ века. Тогда основным видом санкций были торговые эмбарго. Но в XXI веке многое изменилось. Акцент в большей степени делается на таргетированных финансовых или блокирующих санкциях. Их намного больше, они направлены против отдельных лиц, оценить каждый кейс и отдачу от него теперь сложнее.
Важно определиться, что понимать под эффективностью санкций. Если понимать их как способность нанести ущерб стране-цели, то в большинстве случаев санкции эффективны. Если под целью понимать смену политического курса в подсанкционной стране, то, пожалуй, с цифрами Хафбауэра можно согласиться: санкции эффективны приблизительно в 30 % случаев независимо от способа их применения. Но с учетом того, что серьезно изменился инструментарий, цифра требует перепроверки. Одно можно сказать с уверенностью: санкции не работают линейно, то есть расчет на то, что стране будет нанесен ущерб, народ выйдет на улицы, совершит революцию и все станет так, как хотят инициаторы санкций, конечно, наивен.
Вообще в РСМД мы развиваем новую концепцию эффективности санкций — их влияние на поведение бизнеса. Вынуждают ли санкции бизнес уклоняться от транзакций со страной-мишенью? Наши исследования показывают: да, заставляют. В таком ключе эффективность санкций гораздо выше 30 %. По нашим данным, бизнес предпочитает либо уйти из подсанкционной юрисдикции, либо работать в ней, но не нарушать режим санкций США. Американцы смогли правоприменением — штрафами, уголовным преследованием — напугать бизнес, заставить его принимать к сведению американское законодательство. За последние одиннадцать лет американцы только по линии Минфина в виде штрафов собрали почти 6 млрд долларов с компаний, которые нарушили санкционный режим. Но, опять же, санкциями можно повлиять на бизнес. С влиянием же на правительство страны-цели дело обстоит сложнее. В этом плане у эффективности санкций есть пределы.
— Если все-таки под эффективностью санкций понимать политическую трансформацию, то ведь есть и позитивные примеры. Например, ЮАР, где санкции привели к падению режима апартеида.
— Здесь возникает методологический вопрос: политическая реформа произошла благодаря санкциям или благодаря фундаментальным процессам внутри общества — стремлению людей к трансформации политической системы страны? Отделить один фактор от другого трудно. В любом случае примеров внутренних трансформаций под влиянием санкций меньше, чем примеров решимости держаться во что бы то ни стало. Важен, конечно, фактор времени. Постепенно эффект от санкций накапливается. С другой стороны, со временем происходит адаптация к ним. То есть и здесь нет четких закономерностей.
Другой важный фактор — прямое применение силы. В целом ряде случаев сначала вводились санкции, а потом следовала военная интервенция или операции спецслужб. Так было с Ираном в начале 50-х годов и с Ираком в начале 90-х.
— Эффективность санкций 30 % — много это или мало? Существует такое мнение, что в принципе результат хороший, учитывая, какой могла бы быть альтернатива для людей в подсанкционных странах.
— В эти тридцать процентов входят небольшие страны. Существует разница между тем, чтобы принудить к изменению поведения малые страны и крупные, такие как Россия, Китай, Иран. Речь идет о «разных весовых категориях», а Хафбауэр этот вес не учитывал, вот в чем проблема.
Кроме того, можно вспомнить о санкционном парадоксе, который в свое время описал Дэниел Дрезнер: санкции более эффективны в отношении союзников, чем противников. В отношении противников санкции, как правило, жесткие, и подсанкционная страна аккумулирует все силы, чтобы не допустить смены курса. Санкции в отношении союзников зачастую умеренные, больше сигнальные, чем действенные, а значит, странам проще договориться.
— Если санкции в отношении крупных экономик неэффективны, почему же с каждым десятилетием этот инструмент внешней политики становится все популярнее?
— Потому что меняется природа санкций. Тридцать лет назад санкции представляли собой торговые ограничения по экспорту и импорту. Сейчас в основном применяются секторальные и блокирующие санкции в отношении отдельных физических и юридических лиц. Такие инструменты считаются довольно эффективными в том плане, что они изолируют финансовые потоки отдельных лиц от долларовой системы и таким образом наносят этим лицам ущерб. Однако часто эти же лица являются частью политической системы страны, имеют влияние на системообразующие для экономики предприятия. Да и сами такие предприятия тоже могут быть целью санкций. Поэтому круги от «умных» санкций расходятся по всей экономике.
— Насколько вероятно, что в нашем глобальном мире будет применяться мера полной блокировки экспорта или импорта, или наложение запрета на торговые отношения с какой-либо страной?
— Зависит от страны. Для небольшой или средней страны такой вариант возможен. В отношении Китая или России — вряд ли.
— Посмотришь новости на российских телеканалах — и создается впечатление, что для России западные санкции чуть ли не спасение: наконец-то занялись своим производством.
— Точечно положительные эффекты от санкций есть. В ВПК и АПК происходит импортозамещение. Но в целом эффект от санкций негативный: ежегодно Россия теряет около 0,2 % экономического роста. Бизнес вынужден тратить дополнительные ресурсы на оценку рисков и управление ими.
Ольга Шавела, «Белорусы и рынок»
Добро пожаловать в реальность!